Las relaciones argentino-brasileñas en el contexto de la sustitución de importaciones compleja. IV

Cuarta Parte

Eduardo Madrid*

6. Los resultados de Uruguayana

La actitud de Buenos Aires ante la asunción de Quadros fue de expectativa y de cierta simpatía. Se plantearon algunos interrogantes sobre su política exterior, sobre todo por sus ideas de incorporar una política de tendencia neutral en el cuerpo diplomático brasileño. La cancillería argentina tenía una idea de política internacional independiente pero que partía de la premisa de que no era un país afroasiático, a diferencia de Brasil que trataba de mimetizarse con las políticas de Yugoslavia, la India o Indonesia.

 

Para Camilión no había en Brasil cabida para una “política de neutralismo positivo”. Como la Argentina  estaba muy amenazada por presiones militares internas, una crisis en la estabilidad brasileña parecía un riesgo mayor para el país del Plata.

 

 

Paralelamente, las contradicciones entre los militares argentinos y el gobierno de Frondizi se agudizaron y proyectaron en la política exterior de su país y en sus relaciones con los demás países de América Latina. Al asumir Jânio Quadros la presidencia del Brasil en 1961 el programa de industrialización se mantuvo inalterable y se afianzaron los intereses nacionales tras las necesidades del desarrollo económico, pero no admitió la subordinación del Brasil a un alineamiento incondicional con los Estados Unidos.[36]

 

 

Desde entonces, Quadros fijará las directrices de lo que llamó política exterior independiente, cuyo eje se asimilaba a la tercera posición de Perón, y la defensa de la auto determinación y la no intervención en Cuba pasó a ser su leit motiv. La mayor autonomía de la política exterior brasileña implicó divergencias con los Estados Unidos, subyacentes y planteadas con anterioridad en la OPA. Esta, al intentar obtener la cohesión de América Latina intentó formalizar los aspectos de la política continental en términos políticos y no técnicos – esta era la propuesta de la CEPAL -  y forzar las orientaciones de los Estados Unidos que, como respuesta, lanzaron la Alianza para el Progreso (ALPRO). Quadros percibió, además, que la OPA no tenía suficiente eficacia para alcanzar sus objetivos porque América Latina perdía capacidad de negociación en la medida que se colocaba incondicionalmente al lado de Occidente en la Guerra Fría. La política exterior independiente del Brasil, al extraer una transformación cualitativa de aquel proceso histórico constituyó, por lo tanto, la conciencia de la necesidad de no comprometerse con una toma de posiciones previa y de señalizar y evolucionar hacia una suerte de neutralidad vis a vis frente al conflicto entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, en caso que no tuviese la colaboración para su desarrollo económico. En aquellas circunstancias, se tornó fundamental la alianza con la Argentina de manera de consolidar, al menos, un frente común entre los países de América del Sur. De este modo, Itamaraty inició gestiones ante el gobierno de Frondizi para formalizar un encuentro entre los dos presidentes, despertando reticencias en Buenos Aires y en las Fuerzas Armadas brasileñas. La embajada estadounidense en la Argentina también desconfiaba de los objetivos del encuentro y se manifestó contraria a su realización, dado que Washington temía la alianza entre la Argentina y Brasil porque “significaba no solo la suma de dos países, sino la multiplicación de fuerzas y de potencialidades”, y sería un polo de atracción en torno al cual podrían agregarse Paraguay, Uruguay y Bolivia.

 

 

 

Durante las reuniones previas al encuentro de Uruguayana, el embajador argentino en Brasilia, Carlos Manuel Muñiz, mantuvo una extensa entrevista con el presidente Jânio Quadros. En opinión de Quadros ya habían pasado los “absurdos antagonismos” entre la Argentina y Brasil, y debían vincularse cada vez más, en todos los órdenes. “De su unión estrecha y de su comprensión resultarán inmensos beneficios. Juntos, por su importancia, pueden pesar en el destino de América e influir, incluso, en las decisiones mundiales. La ayuda que cada país preste al otro tendrá inmediata repercusión en el progreso común. Por eso, el intercambio de ideas y los acuerdos que se obtengan revisten, en estos momentos, importancia desusada”.[37]

JanioSilvaQuadros

 

Janio Quadros

Para Quadros el convenio de Amistad y Consulta era tan importante como lo que se resolviera en el aspecto económico. Las consultas previas sobre los asuntos en que cada uno de los países puede estar interesado respecto a política exterior, y la posibilidad de coordinar su acción ante otros gobiernos y en los organismos internacionales. Estaba interesado en concertar acuerdos de orden económico resolviendo los problemas derivados del intercambio comercial, como consecuencia de la deuda que tenía Brasil, de más de 50 millones de dólares. Pensaba que su país podía comprar a la Argentina trigo, petróleo y sus derivados. El trigo, quizás no podría adquirirse durante el año, pero podría llegarse a un acuerdo. Respecto al petróleo, tan pronto la Argentina estuviera en condiciones de vender, el Brasil no tendría inconvenientes en adquirirlo. Su propósito era adoptar todas las medidas   posibles para incrementar el intercambio y aspiraba a aumentar las exportaciones del Brasil en la exacta medida de las importaciones. Le interesaba aplicar en forma efectiva el Tratado de Montevideo. Una de las medidas de mayor trascendencia a adoptar será la de que ambos países se ayuden en su desarrollo industrial. Capitales brasileños participarían con capitales argentinos en la instalación de industrias en nuestro país y recíprocamente. De este modo, se instalarían establecimientos que proveerían el gran mercado de los dos países, sin fomentar industrias competitivas, con mercados restringidos que, no favorecen a ninguna de las partes. Se interesó, además por la complementación en ese terreno, lamentando que este asunto no hubiera sido encarado hace ya tiempo, cuando aún no se habían instalado plantas industriales que hoy ya se han desarrollado, provocando rivalidades innecesarias. Recordó que Brasil estaba encarando la instalación de dos usinas de energía termonuclear, una de ellas en el nordeste, pequeña de 20.000 kws. y otra, más considerable, superior a 300.000 kws. Agregó que sabía que la Argentina se encontraba muy adelantada en el campo de estas investigaciones. Sería interesante que para una labor científica en el plano industrial se pudiera contar con esos estudios y esa cooperación. Su objetivo era lograr entendimientos en todos los órdenes, sin exclusiones de ninguna especie. Sobre una mesa había dos fotografías dedicadas: una de Nasser y otra de Tito, pero sobre la pared colgaba un retrato de Lincoln y sobre una repisa la imagen de una virgen negra. Muñiz lo percibió sincero en cuanto a que del esfuerzo común lo único que puede resultar son beneficios para los dos países. Sabe que con la cooperación, el entendimiento y la amistad entre nuestros pueblos se consolida la posición internacional de los dos países.[38]

 

En la entrevista que Quadros mantuvo con el ministro de Obras y Servicios Públicos de la Argentina, Alberto Costantini, le manifestó su convicción personal de que la Argentina y Brasil, íntimamente vinculados en sus aspectos políticos, sociales y económicos podían unidos dar orientaciones a América Latina, y de esa manera, sumando voces, hacerse oír con eficacia en el concierto mundial, cosa que no pueden lograr obrando separadamente. Citó como ejemplo la constitución del Mercado Común Europeo, manifestando que el Mercado Común Latinoamericano y la complementación de las economías eran imprescindibles, porque de esa manera Brasil y Argentina podrían abastecer a América Latina. Señaló Quadros que estaba profundamente preocupado por las relaciones comerciales argentino-brasileñas. Destacó que debido a esa preocupación por el fuerte estancamiento del intercambio, había encomendado la preparación de un trabajo acerca de sus causas. Este trabajo, destinado a superar el impasse económico-financiero, debería estar preparado antes del encuentro con Frondizi. Como el estudio implicaba las listas de productos que posibilitarían la complementación económica y comercial, apreciaría la realización de un trabajo semejante por parte de la Argentina. A los efectos de demostrar la buena voluntad brasileña, se hallaba dispuesto a iniciar de inmediato negociaciones para lograr la adquisición de 80.000 a 100.000 toneladas de trigo argentino, reiniciando así el tráfico comercial. Puntualizó que si bien era posible obtener trigo en otros mercados, con mejores condiciones financieras, estaba persuadido de que económicamente la operación sería conveniente. Señaló que a su criterio, y en un plazo inmediato, América Latina pasaría momentos difíciles, dando a entender que esas dificultades se referían tanto a las relaciones internacionales como a las situaciones internas de países americanos. Expresó la necesidad de no fomentar industrias inútilmente competitivas entre los dos países, señalándose el caso de la industria automotriz.[39]

 

A pesar de estos obstáculos y la desconfianza del Ejército argentino, desde el 20 de abril de 1961, y durante tres días, Frondizi y Quadros se reunieron en Uruguayana para conversar sobre las relaciones bilaterales de los dos países y los problemas de América Latina frente a los Estados Unidos. Ambos se pusieron de acuerdo en dejar de lado las antiguas controversias y superar las desconfianzas mediante el esfuerzo común de la cooperación recíproca.[40] Se comprometieron a retirar las tropas estacionadas en la frontera, al mismo tiempo que decidieron crear un sistema permanente de consulta y a no competir para influenciar a los países vecinos, sino en coordinar esfuerzos para favorecer su desarrollo. En cuanto al incremento del comercio, según Frondizi, la cooperación entre la Argentina y el Brasil debía partir del principio de que ambos estaban atravesando un rápido proceso de industrialización y ofrecían mercados con creciente capacidad adquisitiva para absorber recíprocamente manufacturas producidas en los dos países. Su principal interés no consistía solamente en la venta de cereales al mercado brasileño, sino también en productos industrializados. No podía aceptar, por lo tanto, que el Brasil continuase comprando solamente materias primas, especialmente cereales, y venderle manufacturas de acero como vehículos, maquinaria y material ferroviario.[41]

 

Frondizi ponderó entonces que la Argentina, hacía un siglo, mantenía ese tipo de intercambio con Gran Bretaña y no estaba dispuesto a sustituir una dependencia por otra. La respuesta de Quadros derivó en que el principio del intercambio entre las dos naciones debía buscar la diversificación y el crecimiento. No obstante las diferencias de opiniones, los dos presidentes acompañaron directamente la elaboración de los textos de la Convención de Amistad y Consulta y de la Declaración de Uruguayana. La primera, firmada por el canciller brasileño Afonso Arinos y su colega argentino, Diógenes Taboada, instituyó un sistema permanente de consulta e informaciones, defendía una mayor integración entre la Argentina y Brasil en los campos económico, financiero, judicial y cultural, prometía una legislación para permitir la libre circulación a los ciudadanos de los dos países y facultaba a otros Estados latinoamericanos a la adhesión de aquel protocolo. La Declaración de Uruguayana, firmada por los dos jefes de Estado, establecía el accionar común de la Argentina y Brasil en la solución de los problemas internacionales; la preservación por ambos de la democracia y de la libertad en beneficio del desarrollo nacional de cada uno; la repulsa tanto a la interferencia de poderes extracontinentales en América Latina como a la intervención en la soberanía de las naciones; la necesidad de una acción conjunta continental en defensa de la estabilidad política y social de los países del hemisferio; y el reconocimiento de que el esfuerzo nacional es inherente al desarrollo, lo que implicaba la defensa de los recursos básicos.[42]

 

Las tensiones entre el presidente argentino y las Fuerzas Armadas, que tutelaban su gobierno, recrudecieron luego de la firma de los acuerdos de Uruguayana, y además causaron una fuerte reacción en Buenos Aires, donde la oposición acusó a Frondizi de colocar a la Argentina en una situación subordinada al Brasil y el Senado prolongó indefinidamente su ratificación.[43] Los militares argentinos temían que Quadros adoptase posiciones extremas en las cuestiones latinoamericanas y su mayor preocupación era la defensa que hacía de la autodeterminación y de la no intervención en Cuba. Esta posición se transformó, al mismo tiempo, en un problema de política interna donde la Unión Democrática Nacional (UDN) – principal partido opositor brasileño – desencadenó una violenta campaña contra las directrices de la política exterior independiente que, según su óptica, facilitaba la implantación del comunismo en Brasil. Después del fracaso de la invasión a Cuba, organizada por la CIA en playa Girón en abril de 1961, los Estados Unidos intensificaron las presiones, tratando inclusive de influenciar en la política interna de la Argentina y Brasil, a fin de obligar a sus gobiernos para que concordaran con una intervención directa contra el régimen de Fidel Castro bajo el manto legal de la OEA. En el Brasil, el embajador John Moroos Cabot, que ya había estado en Buenos Aires, criticó abiertamente la política exterior brasileña siguiendo instrucciones del Departamento de Estado, lo que provocó un incidente diplomático y su remoción de Río de Janeiro. A su vez, el embajador en la Argentina, Roy Rubottom, también hizo caso omiso de la reserva diplomática inmiscuyéndose en la lucha entre facciones militares, lo que llevó a Frondizi a solicitar al presidente John Kennedy su retirada de Buenos Aires.[44]

 

Sin dudas, mediante las misiones militares y la Junta Interamericana de Defensa (JID), los Estados Unidos ejercieron una considerable influencia política e ideológica, fortalecida por la asistencia material, sobre las Fuerzas Armadas de América Latina y la utilizaron, directa o indirectamente, en sus tentativas para forzar a la Argentina y Brasil para respaldar una intervención a Cuba. De cualquier forma, la política del presidente Kennedy para América Latina en su afán de recuperar el prestigio de su país después del fracaso de Playa Girón, activó y favoreció ese instrumento de presión. En tanto Kennedy adoptó, como uno de los presupuestos de la ALPRO, la directriz de no reconocer a los gobiernos que surgieran de golpes de Estado o revoluciones y no siguiesen las normas de los sistemas democráticos y representativos. Durante su administración los Estados Unidos incentivaron aún más a las Fuerzas Armadas de América Latina, percibidas como una organización social más estable y modernizadora, a participar en la política interna en sus respectivos países, mediante acciones cívicas o de contra insurrección, con el fin de impulsar el desarrollo económico y social y contener el avance del comunismo. Este papel de policía atribuido a los militares latinoamericanos por los Departamentos de Estado y de Defensa, complementaba la conversión de la estrategia de seguridad en el hemisferio – hasta entonces basada en la hipótesis de una “agresión extracontinental” – en estrategia de contra-insurrección, que consideraba como principal amenaza al “enemigo interno” y debería ser, por lo tanto, más dinámica, intentando no sólo derrotar a la subversión sino también a impedir que otros regímenes como el de Castro surgiesen en el continente. Y con el objetivo de difundir tales doctrinas, así como capacitar y entrenar a los militares latinoamericanos, vinculándolos entre sí de manera sistemática y regular, la JID, transformada virtualmente en un organismo de una diplomacia militar paralela, crearía en 1962 el Colegio Interamericano de Defensa. En ese sentido, pero desde otra perspectiva, la ALPRO fue el aspecto económico de la respuesta norteamericana al desafío ideológico y estratégico del gobierno cubano, cuyos objetivos apuntaban a acelerar la tasa de crecimiento de la región a fin de construir una estructura social y política capaz de ser inmune a la revolución socialista. En realidad, la ALPRO fue una herramienta derivada conceptualmente de la OPA utilizada estratégicamente por el gobierno estadounidense para cooptar, mediante una vía económica, a los gobiernos latinoamericanos, con el fin de lograr su cooperación en la decidida política de condena y aislamiento del gobierno cubano encabezado por Fidel Castro.[45]

 

Ni el gobierno argentino y ni las autoridades brasileñas, en tanto se oponían a la intervención armada y a otras sanciones contra Cuba, pretendían favorecer a la Unión Soviética y la expansión comunista en América Latina. Como países capitalistas en vías de desarrollo, sus intereses económicos, comerciales y financieros se concentraban en los grandes países de Occidente. Sucedió que los factores geopolíticos y el antagonismo ideológico entre las dos grandes potencias no dejaron otra opción para los dos países sudamericanos en aquel contexto de confrontación bipolar. La Argentina y Brasil trataban de mantener cierto margen de maniobrabilidad política y diplomática. La continuidad y la profundización de los Acuerdos de Uruguayana, como forma de multiplicar la capacidad de negociación se tornaron, por consiguiente, fundamentales para los dos países y constituyeron la piedra angular de una suerte de variante de neutralidad. La alianza  con el Brasil propiciaba para la Argentina el soporte externo necesario para que pudiese intentar una política de relativa equidistancia en la Guerra Fría, y mantener cierta independencia crítica en el conflicto entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Este intento se reflejó en septiembre de 1961 cuando Frondizi visitó a Goulart en Río de Janeiro y reafirmó no sólo los términos de Uruguayana, sino que invitó al canciller Santiago Dantas a reunirse en Buenos Aires con su colega Miguel Ángel Cárcano para profundizar los entendimientos entre los dos países. Poco tiempo después los cancilleres de los dos países refrendaron en Buenos Aires un mecanismo destinado a tornar en “más amplio y ágil posible” el sistema de consultas, y en una declaración conjunta resaltaron la profunda amistad y extensión de solidaridad entre los dos gobiernos. Además, sostuvieron que “la acción coordinada es la mejor garantía de la creciente importancia internacional de la Argentina y Brasil y de la ejecución de una política en la cual los dos países del sur del continente hagan conocer sus propios puntos de vista ante el análisis de cualquier problema mundial”.[46] Sin embargo, las tensiones internas se agravaron en la Argentina y Brasil como consecuencia de este acercamiento, especialmente por la inquietud manifestada en los cuadros militares, que consideraban a Frondizi y Goulart como filo comunistas. Además, el accionar coordinado de los dos países, fue percibido por el gobierno estadounidense como un escollo para sus pretensiones estratégicas en el Cono Sur. No obstante las presiones internas y externas, sobre todo las vacilaciones del gobierno de Frondizi, la Argentina permaneció al lado del Brasil durante la VIII Reunión de Consulta de los Cancilleres Americanos en Punta del Este – 22 al 31 de enero de 1962 – y se abstuvo, junto a México, Chile, Bolivia y Ecuador, no votando a favor de la expulsión de Cuba de la OEA.

 

De cualquier manera, el espíritu de Uruguayana no pudo consolidarse. Aunque las relaciones argentino-brasileñas continuaron cordiales no hubo tiempo material para continuar esas tendencias porque en junio de 1962  Frondizi fue depuesto por las Fuerzas Armadas. Además, la Argentina no conseguía asegurarse, en el comercio multilateral, mercados suficientes para sus exportaciones, de modo de atender a sus necesidades cambiarias generadas por el ritmo creciente de las importaciones. El país del Plata se debatía, en 1962, con los mismos problemas estructurales, sin superar la tendencia al estancamiento.

 

7. Conclusiones

A modo de conclusión puede afirmarse que en los años cincuenta, tanto en los sectores dirigentes de la Argentina como en el Brasil, comenzaron a plantearse las cuestiones inherentes a la problemática del desarrollo económico de los dos países. Mientras en el Brasil, los diferentes gobiernos continuaron en general las orientaciones económicas de sus antecesores, la inestabilidad política argentina conspiró contra las aspiraciones del desarrollo, sobre todo, por su rumbo errático. Sin embargo, la cuestión del desarrollo – planteada políticamente a través de la OPA y económicamente mediante los proyectos cepalinos – fue retomada hábilmente por la estrategia de contención del comunismo que los Estados Unidos desplegaron en la región mediante el programa asistencialista de la ALPRO. Paralelamente, y a pesar de los intentos de Uruguayana, la expansión industrial del Brasil, especialmente su industria de base, contaba con una maduración más avanzada fruto de la aplicación de políticas coherentes de gobiernos anteriores y del apoyo decidido de una pujante burguesía nacional. El caso inverso fue el de la Argentina, que además de soportar una inestable situación política, quedó atrapada en interminables pujas sectoriales, de tal modo que su desgaste erosionó cualquier intento de alcanzar un desarrollo económico sustentable y consistente. El resultado de estas disputas, y la falta de un programa “desarrollista” de largo plazo, rezagaron a la Argentina respecto al Brasil en el terreno industrial y potenciaron el antagonismo de sus gobiernos militares a través de las divergencias suscitadas por el control y la utilización de los recursos hídricos de los cursos fluviales comunes en la Cuenca del Plata. De este modo, todavía no estaban dadas las condiciones políticas, estratégicas y económicas para impulsar los antiguos, recurrentes y periódicos proyectos de integración entre las dos naciones sudamericanas, postergando esas aspiraciones para tiempos más propicios.

 

NOTAS

 

* Docente e investigador de la Facultad de Ciencias Económicas. Universidad de Buenos Aires. Argentina. 

 

[36] De Barros, Alexandre, “El proceso de formulación de la política exterior brasileña y sus orientaciones básicas”, en Muñoz, Heraldo y Tulchin, Joseph, (comps.), Entre la autonomía y la subordinación. Política exterior de los países latinoamericanos, Buenos Aires, 1984, p. 99. El principal cambio en la política internacional brasileña sobrevino con llegada al poder del presidente Janio Quadros y su ministro de Relaciones Exteriores, Afonso Arinos de Mello Franco. La política de no alineamiento que comenzó a aplicarse desde entonces significó, en términos generales, independizarse de los Estados Unidos y asumir una orientación más decidida a favor del Tercer Mundo. Esta “política externa independiente” tuvo una vigencia tan efímera como la del gobierno de Quadros (enero-agosto de 1961). Después del derrocamiento de Goulart en 1964 fueron eliminados todos los vestigios visibles de tales políticas.

[37] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en adelante AMREC, División Económica Social, Reservada M.R.E. N° 195, de Muñiz al ministro Diógenes Taboada, 19 de marzo de 1961.

[38] AMREC, Reservada Nº195, 19 de marzo de 1961.

[39] AMREC, Confidencial N°171, de Muñiz a Taboada, 10 de marzo de 1961.

[40] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, en adelante AMREC, Reservada N°195, del embajador Carlos Manuel Muñiz al ministro de Relaciones Exteriores, Diógenes Taboada, 19 de marzo de 1961 (Entrevista Quadros-Muñiz).

[41] Moniz Bandeira, Luiz Alberto, O eixo Argentina-Brasil: o processo de integraçâo da América Latina, Brasilia, 1987, pp. 38-39.

[42] AMREC, Asuntos Económicos, 1961, Caja 2, Legajo IV, “Declaración de Uruguayana”.

[43] Lanús, Juan Archibaldo, De Chapultepec al Beagle, Tomo II, Buenos Aires, 1984,  pp. 291-296.

[44] Melo Franco, Afonso Arinos de, Planalto. Memorias, Río de Janeiro, 1968, p. 98.

[45] Boersner, Demetrio, Relaciones internacionales en América Latina, México, 1982, pp. 54-56.

[46] Dantas, Santiago, Política externa independiente, Río de Janeiro, 1962, pp. 38-41.

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Ariadna Tucma Revista Latinoamericana. Nº. 1 a 4. 2006-2009


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