Tercera Parte
Eduardo Madrid
5. La etapa de convergencias: 1958-1962
Sin embargo, a partir de 1958 el presidente Arturo Frondizi procuró replantear la relación con Brasil y estaba convencido que los vínculos argentino-brasileños tenían que ser actualizados a las condiciones de fines de la década del ’50. Es decir, la nueva relación estratégica implicaba un cambio importante en la política exterior argentina respecto de América Latina, y especialmente respecto al Brasil. Aunque también es cierto que no había consenso con estas ideas porque la dirigencia política argentina y los profesionales de la política exterior visualizaban al Brasil como un rival, por lo tanto, la cordialidad entre los representantes de los dos países era casi inexistente y giraba en torno a las cuestiones protocolares.
A su vez, los representantes de Itamaraty percibían a la Argentina como una amenaza a su área de seguridad porque la relación de fuerzas era ligeramente favorable al país del Plata. Además, desde el punto de vista económico, y si bien el PBI brasileño era ya superior al argentino y su sector industrial había avanzado notoriamente, la Argentina era un país más homogéneo y más integrado.
La estrategia del desarrollismo argentino se debía a que en el contexto global de la política exterior del gobierno de Frondizi existían algunos datos de la realidad que fueron percibidos en forma diferente a la diplomacia histórica y tradicional. Es que el presidente Frondizi había tomado nota respecto al equilibrio del sistema internacional cuando la Unión Soviética pudo probar con éxito sus primeros proyectiles intercontinentales, logrando equiparar los avances tecnológicos de los Estados Unidos. Por este motivo, la premisa fundamental elaborada por el gobierno argentino en materia de política exterior fue considerar a la “coexistencia pacífica” como la regla de juego entre las superpotencias, relegando al conflicto armado como el previsible desenlace de la relación entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Otro aspecto importante de la percepción desarrollista era que las autoridades argentinas habían llegado a la conclusión, y el gobierno JK compartía el mismo enfoque, que el crecimiento económico internacional estaba vinculado a una perspectiva de industrialización de los países periféricos, en función del nuevo comportamiento de las corporaciones multinacionales. Habían percibido que las tradicionales empresas monopólicas se habían transformado en conglomerados transnacionales. Es decir, que la relación centro-periferia e industria-materia prima, comenzaba a modificar las radicaciones de las firmas multinacionales en el exterior para producir bienes industriales, y el papel de la inversión extranjera pasaba entonces a ser visto de una manera diferente. Esto implicaba también un replanteo de las relaciones con los Estados Unidos. El gobierno argentino dejaba de enfrentar polémicamente al país del norte como lo había hecho tradicionalmente en el pasado porque percibía que la relación con los Estados Unidos no podía ser caracterizada por la llamada “indiferencia tradicional”. La relación argentino-norteamericana había sido indiferente básicamente por la circunstancia de que los Estados Unidos no estaban en condiciones de gravitar en las decisiones fundamentales de la diplomacia argentina. Es decir, que el replanteo de las relaciones con Brasil estaba vinculado a uno mucho más amplio y general en cuanto al sistema internacional y en cuanto a la propia inserción de la Argentina en ese sistema. Los Estados Unidos dejaban de ser distantes si la Argentina quería incorporar capitales para emprender un proceso de industrialización integrado. Cuando la Argentina adoptó la idea del desarrollo industrial integrado, que implicaba una apertura a la inversión de capitales y tecnología externos, se replanteó la relación con Brasil con la idea de que esta nueva situación los conducía hacia a la cooperación y alejaba la competencia entre los dos países. La diferencia entre ambos gobiernos radicaba en que mientras Buenos Aires hacía un replanteo global, la política de Kubitschek estaba todavía muy vinculada a la redefinición de las relaciones con los Estados Unidos. Esto era así porque, en primer lugar, la política exterior argentina nunca se había planteado sobre la base de un alineamiento automático con los Estrados Unidos dado que sus vinculaciones estaban orientadas hacia Europa. En segunda instancia, como consecuencia de lo anterior, la Argentina tenía una serie de dimensiones de su política exterior más abiertas y flexibles que las brasileñas, por ejemplo, una tradición de relaciones más fluidas generadas durante el gobierno de Perón con los países socialistas y con los países de la región. En tercer lugar, la diferencia de relaciones con Europa dado que la Argentina no tenía el enfoque que significaba para Brasil su relación con Portugal. La Argentina tenía una tradición anticolonialista manifestada en la posguerra a través de las Naciones Unidos. Brasil carecía de esa trayectoria y sus enfoques eran diferentes mientras que la posición argentina era más amplia. Sin embargo, el desarrollo brasileño era compatible con su tradicional vinculación con los Estados Unidos dado que sólo había que profundizarla, mientras que la Argentina, por el contrario, tenía que replantearla y crearla.[27]
Los sectores empresariales argentinos, en cambio, no tenían en ese momento una idea clara respecto a que un acercamiento con Brasil podía eventualmente abrir el camino a nuevos emprendimientos o negocios y las condiciones eran todavía precarias. En el sector militar predominaban las tradicionales hipótesis de conflicto con Brasil y desde esa perspectiva el país vecino era un adversario potencial. En ese sentido existía una idea estratégica fundamental del ejército argentino – el Plan Pampa – que suponía que las provincias del Litoral debían carecer de carreteras para dificultar una eventual invasión brasileña, ni puentes para dificultar las comunicaciones terrestres.[28] En esta concepción subyacía la idea que las provincias mesopotámicas podrían separarse respecto a Buenos Aires y enviar su producción a través del puerto brasileño de Río Grande. En realidad, estas cuestiones tenían vigencia, en parte por una tendencia inercial y, sobre todo, porque en la Argentina se estaba avanzando hacia el apogeo de su pensamiento geopolítico que representaba una respuesta relativa al pensamiento de Mario Travassos.[29] Quien lideraba esta estrategia era el entonces coronel Gugialmelli – incorporado al gobierno frondicista – pero también prototipo del pensador militar que veía al Brasil como la gran amenaza potencial para la Argentina.[30]
En esas circunstancias, el proyecto de acercamiento al Brasil debió atravesar grandes dificultades y las reacciones de algunos sectores de la sociedad argentina fueron hostiles al mismo. Había en estas actitudes algo de la herencia dejada por los últimos años de las presidencias de Vargas y Perón en donde la relación entre ambos gobiernos había sido marcadamente ambigua. El radicalismo por su parte, cuyo referente más relevante era Miguel Ángel Zavala Ortiz, miraba con desconfianza las heterodoxias del frondicismo en cuanto a sus tendencias latinoamericanistas, a las actitudes respecto al gobierno de Castro, y a la coexistencia pacífica entre las superpotencias.
El punto inicial de esta nueva política argentina de acercamiento al Brasil fue la Operación Panamericana (OPA), una iniciativa del gobierno de Kubitschek. Buscando obtener una mayor atención de los Estados Unidos hacia Latinoamérica y también el aporte de mayores créditos en el marco del sistema interamericano, Kubitschek le había enviado una carta al presidente Eisenhower en mayo de 1958 en la que le propuso los lineamientos de la OPA.[31]
Como el proyecto desarrollista de Kubitschek preveía la amplia colaboración del capital extranjero y por ese motivo implementó una política de atracción de inversiones – que tuvo suceso porque la coyuntura internacional era favorable – el frente externo pasó a ocupar un lugar fundamental, lo que le dio nuevo alcance y significado a la política exterior.[32] Es decir, que la política exterior del gobierno de Kubitschek se orientó, básicamente, como respuesta a las necesidades impuestas por el desarrollo económico del país. Interrelacionada con el marco externo y colocando a la cancillería brasileña al servicio del gigantesco esfuerzo por el desarrollo, JK lanzó la OPA, su ambiciosa propuesta de cooperación internacional en el ámbito hemisférico. Su argumento principal consistía en que el desarrollo era la manera más eficaz para evitar la penetración de ideologías exóticas y antidemocráticas y constituía la solución para los problemas económicos nacionales.
El plan comprometería a los Estados Unidos en un programa multilateral de desarrollo económico latinoamericano de gran alcance. Cuatro eran sus puntos más importantes: a) intensificación de la inversión inicial en las áreas económicamente más atrasadas en el continente, a fin de compensar la carencia de recursos financieros internos y la escasez de capital privado; b) programación de la asistencia técnica para mejorar la productividad y garantizar, de este modo, la inversión realizada; c) protección de los precios de las exportaciones latinoamericanas; d) actualización de los organismos financieros internacionales, mediante la ampliación de sus recursos y la liberación de sus estatutos, con objeto de facilitarle mayor margen de acción.[33]
Todo parecía indicar que el presidente Eisenhower respondería en forma favorable al plan de Kubitschek. El secretario de Estado, Dulles, fue enviado al Brasil en agosto, y después de entrevistarse con el mandatario brasileño declaró que “América Latina tiene un importante papel que desempeñar entre las naciones del mundo, y debería ser más activa en la formulación de las políticas del mundo libre”. Sin embargo, la toma del poder por Fidel Castro en Cuba desde enero de 1959 y la ruptura que el gobierno brasileño formalizó en junio de 1959 con el FMI al no aceptar el gobierno de Kubitschek sus políticas de estabilización, modificaron las intenciones del gobierno norteamericano respecto a su percepción sobre la cooperación con los países de América Latina. Aunque como contrapartida, en 1960 en una coyuntura que contribuyó para ello el Brasil obtuvo un empréstito de 47,7 millones de dólares, aunque sin haber realizado los ajustes según los patrones preconizados por aquel organismo internacional.
La OPA representó un capítulo muy importante en la política exterior de América Latina de aquel tiempo por varias razones que, en general, coincidieron con la propia teoría del desarrollo económico que tenía el gobierno argentino. La iniciativa brasileña tuvo dos ideas fundamentales, la primera era de índole política: el desarrollo económico constituía la garantía de la democracia contra las amenazas que representaban las corrientes totalitarias. Kubitschek y su equipo de asesores tenían noción de que la intranquilidad social en América Latina se iba a convertir poco a poco en un problema político y de seguridad interna debido al encumbramiento de la Revolución Cubana. La segunda idea – y esta era importante para la Argentina en su posición de apoyo inmediato a la propuesta del Brasil – concebía a la OPA como un operativo de cooperación económica fundado en un paquete financiero externo importante dirigido a la industrialización. Es decir, el modelo desarrollista estaba ínsito en la OPA, y los países de América Latina consolidarían sus sistemas democráticos en la medida en que profundizaran su industrialización, un pensamiento y objetivos marcadamente orientados hacia el desarrollo nacional que requerían de nuevos esquemas de cooperación internacional. Al lanzarse la OPA respaldada por la Argentina hay que analizar cuál fue la respuesta de los Estados Unidos.[34]
Ante la preocupación que para el Departamento de Estado significaba la Revolución Cubana, el presidente Eisenhower visitó Sudamérica a principios de 1960 con el objeto de preparar el camino para lanzar un programa de ayuda económica aparentemente similar al de la OPA. El mandatario norteamericano se reunió con su par brasileño en Brasilia y el 23 de febrero proclamaron “una cruzada hemisférica para el desarrollo económico”. Posteriormente, a través de canales diplomáticos, Washington confirmó que llevaría adelante la OPA en el Acta de Bogotá de septiembre de 1960. El resultado inmediato de la OPA en el seno de la OEA se tradujo en la constitución de la Comisión Especial de los representantes de sus 21 miembros, para que dicho cuerpo la pusiera en ejecución. La evidencia concreta de la operatividad de la Comisión mencionada fue la creación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aunque la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y la ALPRO también pueden considerarse relacionadas con la propuesta de JK. La creación de una institución regional de financiamiento había sido una vieja aspiración de los países de América Latina. La crisis en las relaciones de los Estados Unidos con América Latina y las sugerencias contenidas en un informa de Milton Eisenhower intentando mejorarlas, junto a la propuesta de la OPA fueron fundamentales en la decisión norteamericana de crear el BID.[35]
También en el ámbito de la cooperación económica, la OPA generó ciertas tendencias integracionistas que, en consonancia con los estudios de factibilidad que la CEPAL venía realizando sobre un mercado regional, posibilitaron la firma del Tratado de Montevideo entre la Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay – se agregaría luego Bolivia – el 18 de febrero de 1960, que creó la ALALC, cuyos objetivos eran la estabilidad y la ampliación del intercambio comercial, el desarrollo de nuevas actividades, aumento de la producción y sustitución de importaciones de los países no miembros. A pesar del ímpetu inicial, la OPA no pudo prosperar, en 1960 era más una intención que un proyecto en vías de concreción dado que carecía de consistencia para implementarse. En ese contexto, el mercado común latinoamericano fue percibido por muchos como la principal salida contra el subdesarrollo.
A partir de allí la Argentina y el país vecino establecieron un nivel de entendimiento hasta entonces nunca alcanzado, sobre todo porque ambos gobiernos dieron prioridad al esfuerzo de industrialización, considerado fundamental para el desarrollo económico.
NOTAS
* Docente e investigador de la Facultad de Ciencias Económicas. Universidad de Buenos Aires. Argentina.
[27] Historia oral de la política exterior argentina, entrevistado: Oscar Camilión, entrevistadoras: Mónica Hirst y Magdalena Segré, Buenos Aires, 1987. El grupo argentino que pensaba que el desarrollo industrial era compatible con los intereses privados norteamericanos interesados en invertir en la región estaba constituido por Rogelio Frigerio, Carlos Alberto Florit, Arnaldo Musich, Isidro Odena y Cecilio Morales (este último se desempeñaba como Secretario Ejecutivo del Consejo Interamericano Económico y Social).
[28] Ver Mario Rapoport y colaboradores, “guerra de Malvinas”. Recién en esa época, con el envío de los regimientos del nordeste argentino a las islas, comenzó a modificarse la estrategia regional.
[29] Consultar el trabajo de Travassos, Mario, Projeçâo continental do Brasil, Sâo Paulo, 1935. Según el autor, cuyas ideas tuvieron fuerte influencia en amplios sectores de Itamaraty y de las Fuerzas Armadas, en términos de posición geográfica el Brasil era una potencia dominante en el Atlántico Sur y en Sudamérica, y los Estados Unidos fueron concebidos como un importante aliado. Es por ello que una posible integración con los países de habla hispana bajo el liderazgo de la Argentina, representaría una amenaza de aislamiento para Río de Janeiro.
[30] Ver Guglialmelli Juan, E., Argentina, Brasil y la bomba atómica, Buenos Aires, 1976.
[31] Los inicios de la OPA pueden considerarse en el intercambio de cartas personales entre JK y Eisenhower, entre el 28 de mayo y el 5 de junio de 1958. JK le propuso a su par norteamericano restablecer el ideal del panamericanismo, pero al mismo tiempo replantearlo, es decir que buscaba transformar la solidaridad política en una respuesta económica. Sin desarrollo la democracia estaba en riesgo. La primera fase de la OPA, desde el 28 de mayo hasta el 23 y 24 de septiembre (reunión informal de los cancilleres en Washington) fue dirigida personalmente por JK. Los fundamentos de la OPA se encontraban en tres documentos básicos: el discurso que JK dirigió a los jefes de la misiones diplomáticas acreditados en Río de Janeiro el 20 de junio de 1958; una circular dirigida a los gobiernos americanos el 9 de agosto de ese año; y los “Estudios Económicos de la Operación Panamericana”, informe organizado por el Grupo de Trabajo del Departamento Económico y Comercial del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil.
[32] Malan, Pedro Sampaio, “Relaçôes económicas internacionais do Brasil (1945-1964)”, en Fausto, Boris, org. História geral da civilizaçâo brasileira, Sâo Paulo, 1986, p. 83.
[33] Victor, Mario, Cinco años que abalaram o Brasil (de Jânio Quadros ao marechal Castelo Branco), Río de Janeiro, 1965, p.235.
[34] Ver Camilión, p. 7. Los contactos entre los dos gobiernos se hicieron por vías paralelas, del lado brasileño, Augusto Federico Schmidt, hombre de confianza de Kubitschek, que dirigió un equipo que tomó decisiones al margen de la ortodoxia de Itamaraty. Del lado argentino fue Cecilio Morales, eludiendo al embajador Felipe Espil (de la vieja guardia). La cancillería argentina apoyó el proyecto porque estaban Florit, Musich y Camilión. Las reuniones se iniciaron con la convocatoria informal a los cancilleres latinoamericanos que hizo Foster Dulles en setiembre de 1958 y que fue el punto de partida de la OPA. Allí se constituyó el Comité de los 21 y la iniciativa de crear el BID.
[35] Cervo y Bueno (1992), p.361. El BID se constituyó inicialmente por 20 países americanos (Cuba no ratificó el Convenio Constitutivo del Banco), con un capital inicial de 1.000 millones de dólares destinados al financiamiento y a la asistencia técnica, inició sus actividades el 1° de octubre de 1960, bajo la presidencia del economista chileno Felipe Herrera. Se pasaron también al BID gran parte de lo 500 millones de dólares del Fondo de Desarrollo Social – más conocido como Plan Eisenhower.
[36] De Barros, Alexandre, “El proceso de formulación de la política exterior brasileña y sus orientaciones básicas”, en Muñoz, Heraldo y Tulchin, Joseph, (comps.), Entre la autonomía y la subordinación. Política exterior de los países latinoamericanos, Buenos Aires, 1984, p. 99. El principal cambio en la política internacional brasileña sobrevino con llegada al poder del presidente Janio Quadros y su ministro de Relaciones Exteriores, Afonso Arinos de Mello Franco. La política de no alineamiento que comenzó a aplicarse desde entonces significó, en términos generales, independizarse de los Estados Unidos y asumir una orientación más decidida a favor del Tercer Mundo. Esta “política externa independiente” tuvo una vigencia tan efímera como la del gobierno de Quadros (enero-agosto de 1961). Después del derrocamiento de Goulart en 1964 fueron eliminados todos los vestigios visibles de tales políticas.
[37] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en adelante AMREC, División Económica Social, Reservada M.R.E. N° 195, de Muñiz al ministro Diógenes Taboada, 19 de marzo de 1961.
[38] AMREC, Reservada Nº195, 19 de marzo de 1961.
[39] AMREC, Confidencial N°171, de Muñiz a Taboada, 10 de marzo de 1961.
[40] Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, en adelante AMREC, Reservada N°195, del embajador Carlos Manuel Muñiz al ministro de Relaciones Exteriores, Diógenes Taboada, 19 de marzo de 1961 (Entrevista Quadros-Muñiz).
[41] Moniz Bandeira, Luiz Alberto, O eixo Argentina-Brasil: o processo de integraçâo da América Latina, Brasilia, 1987, pp. 38-39.
[42] AMREC, Asuntos Económicos, 1961, Caja 2, Legajo IV, “Declaración de Uruguayana”.
[43] Lanús, Juan Archibaldo, De Chapultepec al Beagle, Tomo II, Buenos Aires, 1984, pp. 291-296.
[44] Melo Franco, Afonso Arinos de, Planalto. Memorias, Río de Janeiro, 1968, p. 98.
[45] Boersner, Demetrio, Relaciones internacionales en América Latina, México, 1982, pp. 54-56.
[46] Dantas, Santiago, Política externa independiente, Río de Janeiro, 1962, pp. 38-41.
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Ariadna Tucma Revista Latinoamericana. Nº. 1 a 4. 2006-2009
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