El Consenso de Washington ¿salvavidas de los “emergentes”? Los 10 puntos que conmovieron al mundo

Los diez puntos que conmovieron al mundo

Valeria Escliar* y Paula Rodríguez**

 

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John Reed (1887-1920)

El periodista estadounidense John Reed se sintió conmovido por el proceso soviético y se sintió testigo privilegiado de una gran conmoción social que anunciaba un mundo nuevo. Con menos emoción y en los resguardados despachos de  un cenáculo de arúspices del capitalismo de fines del siglo XX, la caída de la Unión Soviética fue sucedida por la proclamación de una nueva era de mesianismo neoliberal.

 

Resumen

 

Durante la década del 80,  América Latina se enfrentó a altas tasas de inflación y bajo crecimiento económico.

Los partidarios del neoliberalismo atribuyeron esta situación -entre otras razones- a la excesiva intervención del Estado en el ámbito económico. Estaban convencidos de que la inflación dinamitaría las bases del crecimiento económico sostenido.

 

Aceptada la premisa neoliberal, resultaba fundamental lograr la estabilidad de precios para alcanzar tanto el crecimiento como el desarrollo económico.

 

Con estos objetivos a la vista, a principios de los 90 economistas, políticos y representantes de distintos organismos multinacionales se reunieron en Washington para debatir las reformas que América Latina debería implementar.

 

Una década después, el análisis realizado en América Latina en general y Argentina en particular demuestra que estas reformas han contribuido efectivamente a alcanzar la estabilidad macroeconómica pero, también, se han deteriorado las condiciones de vida en estos países.

 

El Consenso de Washington ¿salvavidas de los “emergentes”?
John Williamson-Consenso Washington

 

John Williamson (nació en 1937). Economista del Institute for International Economics. Economista consultor en el Reino Unido, trabajó en el FMI (1968, 1970), jefe de economistas en el South Asia Region del Banco Mundial, asesor del presidente mexicano R.Zedillo (2001).

En 1990 el economista John Williamson, investigador del Instituto Internacional de Washington trazó diez recomendaciones de reforma económica. conocidas como “Consenso de Washington”.

Estas reformas, -que gozaban del respaldo unánime del Departamento del Tesoro, las organizaciones multilaterales y de la academia- fueron concebidas para revertir el retroceso económico que América Latina había sufrido durante la década del 80.

 

Las medidas propuestas que estaban orientadas a mejorar la eficiencia y competitividad se hallaban vinculadas a ajustes de tipo estructural; otras buscaban que las economías retomasen la senda del crecimiento a través de la estabilización de precios.

 

a. Razones del estancamiento económico de la década del 80

 

A comienzos de los 80 en la mayoría de los países latinoamericanos el ascenso de la democracia se dio en el contexto de severas crisis de la deuda externa. Para comprender las causas que llevaron a estos países a esa situación es necesario remitirse a los comienzos del modelo de industrialización por sustitución de importaciones.  Durante la segunda guerra mundial, la mayoría de los países latinoamericanos emprendieron la industrialización basada en la sustitución de importaciones. El contexto mundial impedía continuar con la dinámica de comprar bienes de consumo manufacturados a cambio de productos primarios. A esta situación se le sumaba que la industrialización era vista como una estrategia para alcanzar el desarrollo a la vez que aliviaría los cuellos de botella del sector externo. Sin embargo, en los hechos, se demostró que este tipo de industrialización no solo no los alivió sino que los profundizó.

 

La razón del deterioro del sector externo fue que se producían bienes de consumo pero poco fue lo que se avanzó en la producción de bienes intermedios (insumos) y de bienes de capital. Es decir que la producción de bienes de consumo requería de la importación de maquinarias y de insumos. Cuanto más crecía la economía, mayores eran los requerimientos de importaciones ya que aumentar la producción implicaba aumentar las importaciones; pero como las divisas para afrontarlas provenían de las exportaciones de productos primarios -que son poco elásticas- mayores eran las restricciones en el sector externo. De este modo, las economías latinoamericanas sufrieron estos estrangulamientos hasta mediados de los 70.

 

Dos factores contribuyeron a modificar esta situación. En primer lugar la entrada de divisas por la subida de los precios de los bienes primarios, provocada por la subida del precio del petróleo.

 

En segundo lugar, esta masa de divisas generó una masa de capitales excedentes, “petrodólares”, que fueron reciclados a través de préstamos a bajas tasas de interés a los países periféricos. El capital busca nuevos escenarios para su reproducción y los países latinoamericanos se transforman en imanes que atraen dichos capitales.

 

De este modo, las economías latinoamericanas se encontraron, de repente, ante la situación de un exceso de créditos a bajo costo y de una mejora en los precios internacionales de sus productos de exportación. Por ello aprovecharon que el sector externo había dejado de ser un problema.

La situación cambió radicalmente cuando Ronald Reagan asumió la presidencia en Estados Unidos. La administración republicana planeaba construir un escudo antimisilístico como parte del programa “Guerra de las Galaxias”. Para conseguir los recursos requeridos era necesario que los capitales afluyesen a EE.UU.; entonces se subió la tasa de interés de los bonos de la Reserva Federal. Como ésta es una tasa “rectora” provocó una subida generalizada del resto de las tasas de interés, entre ellas la tasa pagada por los créditos que habían tomado en la década anterior los gobiernos latinoamericanos. Por lo tanto, los mismos se vieron en la difícil situación de tener que pagar créditos, cuyas tasas de interés variable habían pasado del 2% al 15% , mientras que se comenzaba a sufrir la escasez de crédito y el deterioro de los términos del intercambio.

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Ronald Reagan (1911-2004), Presidente de Estados Unidos (1981-1989)

 

En 1982, México declaró la moratoria unilateral y fue seguido por la mayoría de los países latinoamericanos. El período anterior había dejado economías poco competitivas fruto de: mercados internos protegidos, burguesías locales poco comprometidas con el desarrollo local y comportamientos rentísticos. Los mercados internos protegidos permitieron que las empresas multinacionales reciclaran plantas obsoletas cuya escala era superior a la requerida por el tamaño de mercado de los países latinoamericanos. El resultado: la producción, aún en los sectores más modernos, fue ineficiente. A estas ineficiencias en la producción se le sumó el drenaje de divisas que significó la remisión de utilidades a las casas matrices por parte de estas empresas. Lo que redundó en una nueva razón de estrangulamiento del sector externo.

 

En lo que respecta al Estado, el intervencionismo del período anterior había dejado fuertes desequilibrios fiscales, y los gobiernos utilizaban la emisión monetaria para salvar la brecha fiscal con consecuencias inflacionarias. A este panorama había que agregarle los desequilibrios de sector externo que acentuaban las devaluaciones y alimentaban los procesos inflacionarios.
De este modo, la década del 80 estuvo caracterizada por una crisis de endeudamiento, inflación, estancamiento económico y altas tasas desempleo. Por estas razones es que fue llamada la “década perdida”.

 

La cuestión era cómo hacer que estas economías retomasen la senda del crecimiento sostenido con estabilidad de precios convirtiendo al Consenso de Washington como el camino a seguir por los países que quisieran lograr estos objetivos. Sus bases eran el logro de una política macroeconómica sana (baja inflación, contención del déficit fiscal y cuentas externas equilibradas), economías abiertas con desregulación comercial y financiera y privatización y desregulación de la economía con una promoción del rol del mercado a la vez que reducción del estado.

 

Estas reglas fueron impuestas a través de condicionamientos para el otorgamiento de préstamos por parte de los organismos y los programas de ajuste estructural. Dentro de los cambios impuestos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial también se terminó con el modelo vigente hasta entonces. La sustitución de importaciones fue reemplazada por la promoción de exportaciones dada la imperiosa necesidad de conseguir divisas para hacer frente a los pagos del servicio de la deuda.

 

10 MEDIDAS

 

El consenso de Washington, hace referencia a las ideas que se discutieron  en el seminario de 1989, en Washington. Williamson sintetizó las diversas ponencias que se discutieron en la conferencia, en cuanto a las reformas políticas que América Latina debería implementar. Siete años mas tarde de esta conferencia, se revisaron los tópicos del Consenso. En el seminario se “recomendaron” medidas de estabilización para América Latina. Por medidas de estabilización se entiende a aquellas medidas destinadas a restablecer el equilibrio macroeconómico a corto plazo. Las políticas de Consenso de Washington se basaban en el rechazo del papel activista del Estado y en la promoción de un estado minimalista y no intervencionista. La premisa implícita era que los gobiernos son peores que los mercados. Por consiguiente cuán mas pequeño sea el Estado mejor será.

A continuación se hará una exposición de esta síntesis:

 

1. Equilibrio fiscal y Ahorro elevado

 

La inflación era vista como un grave problema, fruto de la  excesiva intervención del Estado en la década del 80. Según los teóricos del Banco Mundial, el aumento de precios fue la consecuencia de la indiscriminada emisión de dinero utilizada para financiar los gastos del gobierno.

 

Una tasa de inflación baja era necesaria no solo porque inspiraba más confianza (fomentando la inversión, por ejemplo), sino también porque una tasa de  inflación elevada podía socavar otros elementos del programa de ajuste. Por ejemplo, una alta inflación, puede poner en jaque  la reforma del sector financiero (por un problema de expectativas o de incertidumbre) que es indispensable para el desarrollo de los mercados de capital. Estos son sumamente necesarios para obtener los fondos requeridos para financiar la inversión.

 

La inestabilidad macroeconómica, era un objetivo fundamental que debía ser  perseguido, y para esto era necesario controlar el déficit fiscal, para no caer en la “tentación” de emitir para servir al gobierno.

 

Vale aclarar, que los teóricos del Banco Mundial tenían en la cabeza una inflación puramente monetarista. En otras palabras, pensaban que la inflación se debía a un exceso de demanda provocado por un exceso de dinero.  No tenían en cuenta que el aumento de los precios puede atribuirse a otras causas, que van mas allá de un exceso de demanda.

 

La disciplina fiscal fue un objetivo primordial. Se debían reducir gastos,  no más déficit fiscales. Grandes y persistentes déficit finalizarían en procesos inflacionarios y fugas de capitales.

 

Para bajar el déficit fiscal fue necesario:

  • Bajar los costos salariales de la administración pública, pues estos representaban una  gran proporción del gasto público.
  • Para esto no solo se deberían bajar las remuneraciones, sino también deshacerse del “exceso” de personal.
  • Era necesario la reconstitución de instituciones, con el objetivo de control y gestión de una administración pública moderna y eficiente.
  • Se debería hacer todo lo posible para reducir los gastos militares en aquellos países subdesarrollados que tengan un gasto elevado.

 

Queda claro de lo anteriormente expuesto, que este tipo de política económica, no conducirá al desarrollo de un país, sino que acentuará su subdesarrollo, pues una política económica de este tipo es puramente recesiva. Como consecuencia de la aplicación de estas políticas, aumenta el desempleo, cae el consumo y cae la demanda agregada, cayendo así el crecimiento del país que aplicó las reformas. En vez de  sacar a flote a un país, un reforma de este tipo lo hunde más.

 

Aumentar los impuestos era otra opción para cubrir el déficit. Esta medida también afecta al consumo, tirando para abajo la demanda agregada y haciendo caer el crecimiento de la economía.

 

En la revisión del consenso quedó de manifiesto que  para un buen funcionamiento de la economía, las virtudes fiscales no eran suficientes. Era necesario niveles de ahorro elevados. El ahorro permitiría financiar la inversión requerida para modernizar al país.

 

Si bien el ahorro público era importante, no resultaba conveniente apoyarse solamente en este, porque los impuestos altos (para generarlos) tendrían efectos negativos. Williamson consideraba que la economía debía ser motorizada por el ahorro privado.

 

En breves palabras: No solo se debía lograr el equilibrio fiscal, sino también debería existir un ahorro privado elevado.

2. Reforma Impositiva

Como se mencionó anteriormente un aumento  del ingreso vía impuestos era considerado una alternativa a la reducción del  gasto público para paliar déficit fiscales.

En el consenso de 1989 se propuso ampliar la base imponible y mejorar la administración impositiva. En la revisión se amplió la especificación de la reforma impositiva para incluir un sistema tributario que internalice las externalidades ambientales.

Las externalidades ambientales están asociadas al perjuicio provocado por  el accionar de algunos individuos sobre la naturaleza.

La idea es que si el uso de un bien genera externalidades negativas en terceros, debe ser gravado.

 

Williamson propuso, entre otros, impuestos a la gasolina, a la congestión y la internalización de los efectos negativos del uso de la tierra. El objetivo de esta reforma era preservar el medio ambiente de América Latina.

 

Las teorías modernas del desarrollo han comenzado a incorporar al medio ambiente. Pues consideran que el desarrollo que es viable hoy, puede dejar de serlo mañana. Lo primordial es encontrar el camino de un desarrollo sustentable en el tiempo.

 

3. Tipos de cambio competitivos

 

Un modelo basado netamente en promover las exportaciones, y no la sustitución de importaciones, necesitaba  de un tipo de cambio que “vaya de la mano” con este objetivo.

 

Los ingresos derivados de las  exportaciones eran imprescindibles para obtener las divisas necesarias para cumplir con las obligaciones financieras, y poder acceder a  productos importados.

 

Los países que han permitido un tipo de cambio atrasado, han sufrido un deterioro en su balanza comercial ( Las importaciones han crecido más que las exportaciones).

 

Paradójicamente a la búsqueda de un tipo de cambio competitivo, en el Consenso de Washington de 1989, no se especificó si el tipo de cambio debiera mantenerse fijo (como ancla nominal) ó flotante, de manera que se logre competitividad.

 

El nuevo consenso propuso un tipo de cambio flexible con banda móvil, con el propósito de estimular las exportaciones.

 

4. Prioridades en el  gasto público

 

“El gasto público tiene que redirigirse, desde áreas políticamente sensibles- las cuales a menudo reciben más recursos que los que sus retornos económicos pueden justificar, como la administración, defensa, subsidios indiscriminados y elefantes blancos -, hacia sectores ignorados de altos retornos y con potencialidad para mejorar la distribución del ingreso, como son salud, educación e infraestructura”.

 

Proveer de salud y educación, es sumamente importante para promover el desarrollo pues se está generando capital humano.

 

Los gobiernos juegan un papel decisivo en cuanto a la provisión de educación pública, ya que deben facilitar el acceso al financiamiento. De esto es menester que se ocupe el Estado y no el mercado, pues este último generará una oferta insuficiente de recursos humanos y a un costo más elevado que si lo hiciera el gobierno.

 

El Estado debería servir como complemento de los mercados, haciendo que el mercado funcione mejor. El gobierno debe ocuparse de aquello que el mercado no hace, o no hace eficientemente. Pero una vez cumplida su función, el estado deberá retirarse.

 

En los párrafos anteriores queda a la luz  la  responsabilidad que los teóricos neoliberales le atribuyen al mercado: un mercado omnipotente que resolverá  las graves dificultades y contradicciones del sistema.

 

Entre los países que han llevado a cabo programas de reformas orientados hacia el mercado, los resultados de estas han sido generalmente desalentadores. Los mercados no funcionan como los liberales creen que lo hacen. Si esto es así, es necesario una mayor intervención del Estado que proteja a los sectores más desfavorecidos de la población.

 

5. Liberalización comercial

 

Luego del proteccionismo de décadas pasadas, era necesario abrir las barreras que impedían que el comercio se efectúe entre las naciones.

 

El comercio beneficia a los países que participan, permitiendo que cada uno se desarrolle en lo que mejor sabe hacer ( según sus ventajas comparativas). No solo  acelera el crecimiento de los países sino que también permite alcanzar un mayor bienestar a los individuos, pues les da la posibilidad de acceder a una mayor cantidad de bienes y servicios, que de otra manera no pudiesen obtener.

 

Según el pensamiento neoliberal, es preciso que se reanuden las negociaciones comerciales y se reduzca  el proteccionismo que se ha acentuado en los últimos años. La liberalización de las importaciones constituía un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector externo.

 

Poder acceder a insumos y bienes de capital importados es considerado un factor clave para la promoción de exportaciones en países emergentes.

 

Sin embargo el concepto de apertura de la economía pareciera regir solamente para los países subdesarrollados. Durante la última década, los países más desarrollados han adoptado una postura extremadamente proteccionista que tienden a demoler los fundamentos del liberalismo

 

Estos países otorgan al sector agrícola elevados subsidios que permiten deprimir los precios del sector. En estas condiciones resulta casi imposible que el sector agropecuario de países subdesarrollados pueda competir con el de los desarrollados.

 

Esta situación se agrava si se tiene en cuenta por un lado la mayor productividad con la que se opera en los países ricos y, por otro, la mala infraestructura vial , la falta de acceso a la nueva tecnología y las trabas arancelarias impuestas por los gobiernos que impiden la entrada de los productos agrícolas de los países pobres.

 

6 y 7. Privatización y desregulación

 

La privatización era  necesaria  y muy conveniente. Los gobiernos no debían vacilar en liquidar empresas no rentables, con lo que las empresas estatales restantes se podrán administrar mucho mas eficazmente.

 

El objetivo de las privatizaciones era cambiar los incentivos que enfrenta la firma y, de esta forma, mejorar la eficiencia.

 

No solo eran ineficientes las empresas estatales sino que sus pérdidas contribuían a acrecentar el déficit fiscal, reforzando la inestabilidad macroeconómica. Las privatizaciones solucionarían dos problemas: mejorarían la eficiencia y reducirían el déficit fiscal. El comportamiento maximizador de beneficios eliminaría el comportamiento “derrochador”. Al mismo tiempo la venta de empresas produciría ingresos fiscales sumamente necesarios.

 

Las privatizaciones no tuvieron el éxito esperado pues:

 

La lógica que debía subyacer, tanto a las privatizaciones como a la desregulación, era la de la competencia. En la práctica, estas reformas no fueron hechas de manera de promover la competencia. Se pasó de un monopolio del Estado a uno privado.

 

Para evitar los excesos ocasionados por los monopolios, era necesario la regulación, como una  forma de promover la competencia. Williamson destacó la importancia de una política oficial antimonopólica.

 

El hecho de ser monopolios, sumado a una inadecuada regulación, permitió a las empresas privatizadas aumentar las tarifas y no  realizar los planes de inversión convenidos en los contratos.

 

Los defensores de las privatizaciones veían a las mismas como un éxito. Mencionaban que se había logrado mejorar la eficiencia de las empresas estatales vendidas, y que se había podido acceder a una mayor variedad de servicios, gracias a estas empresas privatizadas.

 

Destacaban la posibilidad que dieron las privatizaciones de reducir las necesidades de endeudamiento del sector público y  el logro una mayor afluencia de capitales extranjeros. Para ciertos sectores más conservadores, la privatización era una suerte de panacea que resolvería de manera automática las graves dificultades coyunturales y estructurales de las economías en desarrollo.

 

Es necesario aclarar que en el auge privatizador se vendieron empresas altamente eficientes y/o con un elevado valor estratégico. La meta política de los años 90 era privatizar todo lo privatizable, a un ritmo acelerado y  sin considerar las consecuencias sociales que ello acarrearía.

 

Cabe destacar que el mero cambio de titularidad de la propiedad no implica que se incremente la productividad y por tanto la producción

 

Las privatizaciones no han aliviado a América Latina de ninguno de sus males, sino que estas han acentuado la desigualdad en la distribución del ingreso, en beneficio de los grandes grupos económicos ligados al capital trasnacional. Dichos grupos tenían ( y siguen teniendo) un enorme poder de decisión tanto en el plano político, como en el plano económico.

 

Se  acentuó la política de concentración del capital, mientras se profundizó, al mismo tiempo, la pauperización de amplios sectores de la población.

 

La  desregulación del mercado laboral y del mercado de capitales era otro punto recomendado en el consenso.

 

 

Desregulación del mercado de trabajo.

 

Los problemas en el mercado de trabajo  “se deben a la excesiva regulación del mismo”. Es necesario derribar las trabas que  dificultan  la contratación de trabajadores, bajando los costos laborales, para fomentar el aumento del empleo y la contratación en blanco.

 

Los llamados a favor de la flexibilidad no han sido más que un rodeo poco feliz para proponer la disminución de los salarios y la protección de los trabajadores.

 

Uno de los argumentos o supuestos de quienes son partidarios de una mayor flexibilidad se basa en que las regulaciones, la legislación y las instituciones, aparentemente diseñadas para proteger a los trabajadores y sus familias son frecuentemente contraproducentes, principalmente porque tienden a aumentar el nivel de desempleo.

 

La interpretación más común de la flexibilidad remite al alcance y velocidad de adaptación frente a shocks de mercado, y a la idea que las rigideces institucionales y de comportamiento de los mercados de trabajo y las empresas, obstruyen los ajustes requeridos en materia de precios y cantidades.

En la realidad, la flexibilización laboral facilitó el despido (más que promoverlo) y  el aumento del trabajo “en negro” .
El problema de empleo en América Latina, no está asociado a los elevados costos que el empresario debe pagar. La  solución de fondo pasa por generar más puestos de trabajos.
Hasta que no se busque una solución seria, el desempleo seguirá siendo un grave problema para América Latina.

Desregulación de los mercados de capitales

La desregulación de este mercado eliminó las trabas que impedían la libre circulación de capitales.
En América Latina, esto facilito la entrada de capitales golondrinas, con la sola excepción de Chile, quien aplico una fuerte regulación al respecto.

Por otro lado al desregular el mercado de capitales, se dejan libradas al mercado las tasas de interés. El control de la misma,  a través de la tasa de interés máxima es  eliminada. De esta manera  aumenta  el costo del capital.

8. Supervisión Bancaria

 

El siguiente ítem de la agenda del viejo consenso fue la desregulación financiera. El objetivo de la misma eran tasas  de interés determinadas por el mercado, aunque la experiencia ha demostrado que en periodos de crisis de confianza, las tasas de interés pueden llegar a ser tan altas que amenacen la solvencia financiera de las empresas productivas y del propio gobierno.

 

Williamson entiende que la liberalización financiera no funcionó en América Latina porque no hubo una adecuada fiscalización por parte del Estado. Es decir, no fue un problema de la liberalización misma, sino de falta de control:

 

“La desregulación financiera no ha sido acompañada por el desarrollo de una adecuada supervisión bancaria, como resultado la región ha sufrido varias crisis bancarias”.

 

9. Derechos de propiedad

 

Este punto trata de la necesidad de garantizar y definir con claridad los derechos de propiedad,  que sean accesibles a todos por igual y a un costo razonable.

 

Una forma de entender la importancia de los derechos de propiedad es viendo el caso argentino. El 3 de diciembre de 2001, se  violaron estos derechos, al confiscarse el dinero a los ahorristas.

 

10. Inversión extranjera directa (IED)

 

Se recomendaba la supresión de aquellas barreras que impidiesen la entrada de empresas extranjeras, las empresas nacionales y foráneas deberían competir en igualdad de condiciones.

 

La IED aportaría capitales, capacitación, know how, y tecnologías tans escasas y necesarias en países emergentes.

 

 

La introducción de nuevas empresas en mercados internos protegidos obligaría a las empresas nacionales a aumentar la eficiencia y bajar los precios para hacer frente a la nueva competencia.

 

El nuevo programa del consenso incluye dos nuevos enunciados:

 

-El fortalecimiento institucional

Se deben crear instituciones más eficaces y fortalecer las ya existentes. Esto contribuirá a un crecimiento económico mas rápido y equitativo.

 

El concepto de instituciones es sumamente amplio. Abarca los organismos públicos, a través de los cuales el Estado cumple sus funciones más fundamentales: mantener el orden publico, invertir en infraestructura esencial, recaudar impuestos, etc. Pero también con el concepto de instituciones, se hace referencia a las convenciones que rigen la manera en que las personas se relacionan unas con otras: normas de conducta, derechos de propiedad y contratos. El  tipo de instituciones que tenga un país, se relaciona con el grado de desarrollo del mismo.

 

Las instituciones a las que se refería Williamson son:

  1. Un Banco Central independiente, con responsabilidad sobre la política de tipo de cambio como así también sobre la política monetaria. Un Banco Central independiente no se encuentra en la obligación de emitir para financiar al gobierno. Una política del Banco Central responsable no  origina inflación.
  2. Una oficina de presupuesto encargada de la política fiscal, para evitar caer en la emisión “descontrolada”
  3. Independencia de las cortes del poder ejecutivo para asegurar los derechos de propiedad.

 

-Mejoras educacionales

 

Era necesario una fuerza laboral educada pues es un prerrequisito fundamental para el desarrollo más importante aún que el ahorro, el tipo de cambio , o la infraestructura.

 

Una mejor educación sería beneficiosa para el crecimiento, la distribución del ingreso y el medio ambiente.

 

Williamson consideraba que el gasto se debía destinar  a la educación primaria y secundaria. En cuanto a la educación universitaria, proponía la financiación de la misma a través de préstamos estudiantiles.

 

LOS RESULTADOS/ POR QUE NO FUNCIONO

 

Las reformas estructurales implementas en América latina tuvieron resultados positivos en lo que hace a la estabilidad macroeconómica, la inserción internacional y el inicio del crecimiento económico.

 

La normalización de las relaciones financieras internacionales y el control de la inflación trajeron aparejada la confianza de los inversores internacionales.

 

Pero estos no fueron los únicos resultados de la implementación del consenso de Washington.

 

La otra cara de la moneda puede sintetizarse en: un crecimiento muy pobre del producto bruto, un aumento de la vulnerabilidad externa, empeoramiento de la distribución del ingreso y los niveles de pobreza a la vez que recurrentes crisis financiera, como la de México en 1994, Brasil en 1999 y Argentina en 2001, afectaron a la región.

 

América latina necesitaba reformas pero.. ¿Por qué fallaron?

 

Entre algunas de las fallas se pueden citar:

 

a) Exportaciones de bajo valor agregado dirigidas a mercados poco dinámicos y fluctuantes, basadas en aquellas que son intensivas en recursos naturales y de escaso valor agregado.

 

La apertura del comercio no es suficiente para mejorar las condiciones del comercio exterior. Esta debe estar acompañada por un conjunto de medidas e instituciones que la acompañen para ser efectiva.

 

Exportar bienes con alto valor agregado requiere del desarrollo de industrias y de tecnologías adecuadas, es decir, es necesaria la consolidación de un sistema productivo sólido.

 

b) Un balance fiscal despreocupado por la modernización productiva y social.

Los gobiernos han estado ordenando sus cuentas pero sin consideraciones de largo plazo. Por ejemplo: se redujo el gasto con disminuciones en inversión en capital humano y en infraestructura.

 

Se resuelve el problema de corto plazo pero con altos costos a largo plazo.

En lo concerniente a los ingresos tributarios no parecen existir serias intenciones de cobrarle impuestos a los grandes contribuyentes que suelen ser, también, los grandes evasores.

 

c) Insuficiente inversión productiva.

 

La apertura y liberalización de la economía a los flujos de capitales -se pensó- redundaría en un aumento de la inversión extranjera directa.

 

Si bien la apertura y la liberalización implicaron un aumento de los flujos comerciales y de capitales, dos tercios de los mismos se dirigieron a la especulación con la vulnerabilidad que esto genera y del tercio que se dirigió a la inversión directa se concentró en las empresas públicas privatizadas y en el sector de alimentos.

 

En este sector desplazaron o compraron en gran proporción a las empresas nacionales que se vieron imposibilitadas de competir o se fusionaron con el capital extranjero.

 

 

d) Equilibrio de la macroeconomía real. Los empresarios y trabajadores han estado sometidos a una enorme inestabilidad de la demanda interna, de tipos de cambio y de tasas de interés. Ha sido una montaña rusa, dañina para el crecimiento, la inversión, el empleo y la equidad.

 

e) Privatizaciones

Las privatizaciones redundaron en el traspaso de monopolios estatales al sector privado con escasa regulación, pocas ganancias de eficiencia e incremento de las tarifas. Además de sus repercusiones negativas en el mercado de trabajo.

 

Se esperaba que los flujos de capitales y el crecimiento de las exportaciones estimulasen aquellos sectores productivos mano de obra intensivos.

 

Sin embargo, los capitales se dirigieron sobre todo al sector financiero especulativo y a las empresas privatizadas en vez de constituir una fuente de promoción de la producción.

 

Las condiciones laborales se deterioraron como consecuencia de la precarización en las mismas y del aumento del desempleo.

 

El aumento del desempleo durante los 90 se explica básicamente por el achicamiento de los estados, la incorporación de tecnologías ahorradoras de mano de obra y, en algunos casos, por el desmantelamiento progresivo de la industria nacional.

 

f) inadecuada implementación

 

Su implementación se dio en el marco de hacer abstracción del contexto en el que se implementaban las reformas.

 

Es decir, se pretendía que las mismas medidas aplicadas en distintos países, con culturas y realidades diferentes, arrojasen los mismos resultados.

 

Su implementación simplificó hasta ignorar o incluso, contradecir algunas de sus propias recomendaciones, como fue el caso de la política cambiaria o la apertura de la cuenta de capitales.

 

Además, el “Consenso de Washington” fue sobre-vendido, es decir, un decálogo de políticas más o menos consensuales fue transformado en una receta mágica  para la prosperidad.

 

LOS RESULTADOS, EL CASO ARGENTINO

 

Según Williamson, el problema de Argentina radica en al incapacidad de la misma para cumplir con dos medidas: una tasa cambiaria competitiva y disciplina fiscal.

 

En cambio, para algunos críticos, la crisis argentina es el mejor ejemplo del fracaso del Consenso de Washington;

 

Si bien el Consenso data de principios de los 90 es posible encontrar la aplicación de algunas de sus medidas en la Argentina durante el golpe de Estado en 1976.

 

La aplicación de medidas vinculadas a la reducción de la presencia del Estado vinieron de la mano de una dictadura militar que se encargaba de asegurarle a las mismas un “clima político-sindical interno pacífico” para su implementación de largo plazo.

 

Las reformas de “primera generación”-el paquete de 10 medidas- iba a ser seguido por las reformas de “segunda generación”.

 

Las reformas de segunda generación tenían como objetivo mitigar los efectos negativos de la implementación de las primeras reformas.

 

Se ocuparían de la inequidad y del fortalecimiento de las instituciones entre otros.
Estas reformas nunca llegaron a implementarse debido a que la crisis explotó antes.

 

En otras palabras, las injusticias sociales, políticas y económicas creadas por el Consenso no fueron resueltas y son la herencia del nuevo modelo.

 

Lo más grave de todo es que, una vez minimizado -si no eliminado- el Estado no vino nada en su reemplazo. Nada que se ocupara de asegurar la producción, el empleo, el consumo, el crecimiento, la equidad social, la salud, la educación, etc.

 

Propuestas como las de darle prioridad a temas referidos a educación, salud, infraestructura y seguridad civil, nunca serían aplicadas.

 

Un repaso de las 10 medidas, de cómo fueron aplicadas en Argentina y cuales fueron sus resultados, puede sintetizarse en:

 

 

1-Disciplina presupuestaria

 

Entre las razones por las cuales no se cumplió pueden citarse las siguientes:

 

a) La apertura indiscriminada con un tipo de cambio apreciado y una estructura productiva raquítica resultaron en un incremento de las importaciones de más del 300% mientras que el incremento de las exportaciones fue apenas superior al 100%. De más está decir que esto redundó en un fuerte desequilibrio de  sector externo.

 

b) En la nueva estructura económica el sector industrial ha dejado de ser el preponderante para pasar a ser ocupado este lugar por el sector financiero. Este sector prácticamente no paga impuestos.

 

c) La reforma previsional significó -en términos presupuestarios- el traslado a grupos financieros privados de la recaudación del sistema jubilatorio pero quedándose el estado argentino con los déficit de pagos.

 

Hacia fines de los 80 el sistema previsional argentino estaba en crisis. El sistema vigente era el de reparto o “pay as you go” que en pocas líneas su mecánica es  la siguiente: los haberes de los pasivos son financiados en su gran mayoría con los aportes de los trabajadores activos. Este tipo de régimen requiere,  para funcionar en equilibrio, que la relación  aportantes/beneficiarios sea creciente o, por lo  menos, constante.

 

Exactamente lo contrario ocurrió en Argentina. Las razones de esto exceden los propósitos de este  trabajo.

 

Esta situación genero una deuda del Estado para con los beneficiarios que a abril de 1991 se estimo en $7300 millones y su incremento a razón de $200 millones por mes. Es en ese momento cuando se reemplazo el sistema de reparto por el de capitalización. Este reemplazo fue parcial y progresivo ya que quienes se encontraban en el sistema de reparto podían optar entre uno y otro, no así los  trabajadores que ingresaban al mercado laboral. Hay que tener en cuenta que entre los beneficiarios del sistema de reparto no solo se cuentan los trabajadores inactivos (trabajadores que han aportado) sino también otros que no han aportado al sistema o que se benefician de los aportes de otros como es el caso de las pensiones y las jubilaciones por invalidez entre otras.

 

Al implementarse el cambio de régimen el estado traspaso fondos a las Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) en concepto de los  aportes correspondientes a los trabajadores que se cambiaban al sistema nuevo. Entonces el estado hace frente a las erogaciones que representan el pago de haberes a los beneficiarios del sistema de reparto pero con menos ingresos, lo que impacta en el déficit fiscal.

 

d) Las privatizaciones, con las únicas excepciones de los servicios eléctricos y de gas, se hicieron con el traspaso al Estado de los pasivos.

 

Además, el Estado subsidia directa o indirectamente a  las empresas privatizadas.

 

2 -Adoptar cambios en las prioridades del Gasto Público

 

En el  consenso de Washington se “recomendaba” redirigir el gasto a  los sectores que son rentables en el largo plazo, como ser salud, educación, etc.  Se consideraba de suma importancia la inversión en capital humano. La necesidad imperiosa de obtener fondos, hizo que no solo se recortaran gastos “superfluos”, sino también que se hicieran recortes en educación y salud. Los gastos sociales fueron reducidos. Se recortó el presupuesto en salud, educación, ciencia y técnica, así como también el desarrollo de la infraestructura básica.

 

Reformas en los sistemas de salud:

Reducir el subsidio a la oferta (presupuesto para hospitales), es la actual tendencia en los países más necesitados de  dinero.

 

Los más perjudicados son los individuos con más bajos ingresos, pues los que tienen recursos, contratarán prestaciones privadas de salud.

 

En los hospitales solo quedan los más pobres, que tendrán que sufrir la mala atención por exceso de pacientes, falta de médicos, carencia de insumos y medicamentos.

 

Si algo caracterizaba al sistema público de salud era el financiamiento casi exclusivo por parte del Estado. A partir de las reformas implementadas, se traslada el costo  de atención directamente al ciudadano.

 

La reforma educativa:

 

En materia de educación se han producido cambios importantes, coherentes con el conjunto de medidas neoliberales implementadas.

 

Así que mientras la deserción escolar crece en todos los países,  se han implementados medidas de “incentivos” para lograr cierta retención en el sistema educativo, al tiempo que se ha privatizado en gran medida el sistema, y al igual que en el sector salud, se han ensayado políticas de descentralización de los servicios educativos.

 

En otros términos las reformas no han sido acompañadas de mejoras tangibles en la productividad del gasto y mucho menos de aumento de la calidad o de la cobertura.

 

Un fenómeno interesante es el crecimiento desmesurado de los programas sociales. Estos no efectivizan derechos sociales. En otras palabras, es un “no hay derecho a ”sino un “ programa para”.

 

3 – Reforma fiscal para ampliar la base imponible

 

A lo largo de la década del 90, se llevaron a cabo distintas reformas impositivas que partían de la premisa de que el mercado era un óptimo asignador de recursos, de ahí que  buscasen un sistema tributario en línea con el funcionamiento del libre juego de oferta y demanda, tratando de evitar todo tipo de distorsiones a dicha dinámica.

 

De esta forma y, bajo la hipótesis de que la apertura de la economía – con la consigna de “tratar a todos los sectores por igual”- era la propuesta más justa y equitativa, fueron llevadas a cabo las reformas del sistema tributario que buscaban neutralidad y simplificidad.

 

En 1995 se llevaron a cabo distintas modificaciones:

 

-En lo que respecta al impuesto a las ganancias se amplió la base imponible, se eliminaron las exenciones para las cooperativas y entidades mutualistas, se elevo la alícuota máxima para sociedades al 35% y comenzaron  a regularse las rentas obtenidas en el exterior por los residentes (adopción del criterio de Renta Mundial).

 

-En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA), se amplió la base imponible y se aumento en 3 puntos porcentuales su alícuota (del 18% al 21%); esta suba fue presentada como transitoria, fundamentada por la crisis financiera desatada tras el “efecto tequila”.

 

-En lo que respecta al impuesto a los bienes personales, su base imponible se generalizo y su alícuota se redujo a la mitad, del 1% al 0,5%.

 

En 1999, el gobierno de la Alianza debuta con un paquete de medidas impositivas de perfil poco claro pero se deduce que el criterio fue el de aumentar la recaudación.

 

Los crecientes déficit fiscales, motorizados por la pesada carga de los intereses de a deuda pública, componentes del gasto público por excelencia obligaron a aplicar reformas tributarias cada vez más regresivas, que en definitiva afectaban cada vez más al ingreso de los sectores medios y bajos.

 

El grueso de la recaudación proviene de impuestos al consumo y el deterioro del poder adquisitivo de las capas bajas y medias de la población, consecuencia del desempleo masivo-subproducto del nuevo modelo- impactó negativamente en la recaudación que está fuertemente basada en impuestos al consumo.

 

4 – Liberalización financiera

 

Argentina aplicó la desregulación financiera más importante de toda América Latina. Si a este hecho se le suman las altas tasas de interés que caracterizaron el período, Argentina se convirtió en el paraíso de los capitales especulativos de corto plazo.

 

La convertibilidad requería para su funcionamiento el respaldo en dólares de cada peso que circulaba; Las formas de obtener esos dólares eran a través de un superávit comercial o de un flujo positivo de capitales.

 

Las Balanzas Comerciales de la década no se caracterizaron por los superávit sino por los déficit. En otras palabras, recayó sobre la Cuenta Capital proveer los dólares para el financiamiento de las importaciones y para sostener la convertibilidad. Estos capitales eran atraídos con altas tasas de interés.

 

Las consecuencias de esta dinámica fueron: un alto endeudamiento externo y el impacto negativo en el sector real de la economía de las altas tasas de interés.

 

Las altas tasas de interés desestimulan la inversión productiva porque encarecen el crédito, entonces un proyecto de inversión debe tener una rentabilidad esperada que superior a la tasa de interés para ser viable.

 

Es decir, resulta más conveniente colocar el dinero en el banco para que rinda una tasa de interés por un lado y por otro desestimula la inversión productiva al encarecer el crédito.

 

5- Tipo de cambio competitivo

 

Durante la década del 90 no hubo un tipo de cambio competitivo en la Argentina, en vez de eso se implemento un régimen cambiario caracterizado por el atraso cambiario.

 

La “convertibilidad” o “1 a 1″ consistía en que el tipo de cambio era fijado por ley a 1 peso por dólar. El tipo de cambio fue fijado de esta manera para que actuase a modo de “ancla cambiaria”. Fijar el precio de la moneda, que es uno de los precios mas importantes de una economía, es una herramienta para conseguir la estabilidad del resto de los precios.

 

Si bien esta es una poderosa herramienta para controlar la inflación,  el tipo de cambio deja de reflejar los cambios producidos en la estructura productiva y en el contexto en el que el país se desenvuelve. Consecuencia de esto es el atraso cambiario, es decir, la moneda queda sobrevaluada con respecto a otras divisas. Es así que la convertibilidad encareció la producción nacional con respecto a la importada que entraba al mercado interno favorecida por la apertura comercial.

 

Además, el hecho de que el dinero fuera convertible a dólares hizo del peso argentino blanco de especulación.

 

6-Liberalización comercial

 

Según los partidarios del Consenso de Washington, la liberalización comercial se traduciría en un aumento del comercio exterior. Esta afirmación hace abstracción de cual es el tipo de bienes que exporta una economía. En el caso de Argentina cuyas exportaciones no están basadas en bienes diferenciados sino en commodities el precio no juega un rol relevante dada la inelasticidad de la demanda que caracteriza a este tipo de bienes.

 

La apertura comercial, sumada al tipo de cambio apreciado, fue el tiro de gracia para la ya vapuleada industria argentina, ya que inundo el mercado domestico de productos de consumo importados contra los cuales la industria nacional no era capaza de competir.

 

El resultado: las tasas de desempleo, subempleo y, en consecuencia, de pobreza e indigencia más altas de toda la historia argentina.

 

 

7 – Apertura a la entrada de Inversión Extranjera Directa (IED)

 

La IED sustituyó al capital de origen nacional sin crear nuevos emprendimientos. La IED se dirigió a nichos protegidos (de rentabilidades altas y seguras) como son las empresas públicas privatizadas y el sector financiero.

 

8 – Privatizaciones

 

Se privatizó todo. El estado argentino se quedó prácticamente sin empresas públicas de ningún tipo: trenes, aviones, barcos, teléfono, servicios de gas, de electricidad, de agua, correos, hasta los yacimientos petrolíferos pasaron a ser monopolios en manos del sector privado.

 

El traspaso de las empresas públicas al sector privado se hizo con fines recaudatorios, para rescatar deuda, como una forma de conseguir las divisas requeridas para el funcionamiento de la convertibilidad, con escasa transparencia y sin establecer un marco regulatorio adecuado en torno a las tarifas, prestación del servicio e inversiones.

 

Las tarifas aumentaron en algunos casos hasta el 200% pero las ganancias de eficiencia fueron pobres.

 

Es menester destacar que en las empresas privatizadas, priman consideraciones de rentabilidad antes que de equidad.

 

9. Desregulación en el mercado de trabajo

 

Desde la perspectiva del gobierno argentino, tanto la generación de empleo y el combate contra el desempleo, como la competitividad externa,  se beneficiarían con una reducción en los costos laborales y con menores restricciones a las decisiones empresarias referidas al uso de la fuerza de trabajo. Se esperaba también que el cambio en las regulaciones laborales tendría un efecto positivo adicional: frenar el avance del empleo “no registrado”.

 

Sobre la base de esta concepción, se promulgaron diversas medidas dirigidas a facilitar el cumplimiento de esos objetivos.

 

En 1991 se crearon cuatro modalidades de contratación temporaria, con excepción parcial o total de contribuciones empresariales a la seguridad social (con excepción del sistema de cobertura de la salud).

 

La ley Nacional de empleo, exime a los empresarios del pago de indemnización -aunque no del preaviso- a la terminación del contrato. También en esta misma ley se introdujo un techo de indemnización por despido, que había sido incrementada en 1989.

 

En 1995, con el nuevo régimen de contrato de trabajo, se legalizaron modalidades adicionales de empleo temporario, de más amplio alcance que las anteriores. Estas incluyen el contrato temporario (mínimo 6 meses, máximo 2 años) para las mujeres, los mayores de 40 años, los discapacitados y los veteranos de la guerra de Malvinas.

 

También en 1995 se estableció legalmente el nuevo régimen laboral para la pequeña empresa. Estas se vieron favorecidas por un periodo más corto de preaviso del despido, y se les permitió alterar normas que regulan el despido y otros aspectos (vacaciones, aguinaldo,etc).

 

Además, desde 1991 se sucedieron diversas medidas para estimular la descentralización  de la negociación colectiva, (1991,1993,1995)  con particular énfasis en propiciar la negociación separada, para las empresas de menor tamaño.

 

Con posterioridad, se diseñaron varios proyectos y decretos con relación tanto a contratos y despidos, como a la negociación colectiva, tendiendo a profundizar la línea trazada desde 1991.

 

Conclusiones

 

Es absurdo buscar la solución para el desarrollo de toda una región, compuesta por países cuyas realidades difieren entre si, en un decálogo de medidas.

 

Además, la forma y grado de aplicación hace a los resultados y no es esperable que todos los países las apliquen en igual medida e intensidad.

 

En cuanto a los resultados, se han alcanzado los objetivos vinculados a la estabilidad macroeconómica pero en lo referido cuestiones sociales todavía falta mucho camino por recorrer.

 

Hoy en día los países de Latinoamérica han “resuelto”  el problema de la inflación pero en detrimento de otras variables mucho mas relevantes para alcanzar el desarrollo como son el desempleo masivo, la pobreza y la indigencia.

 

En pos de la estabilidad macroeconómica se dejaron de lado aspectos sociales fundamentales.

 

Los partidarios del Consenso no cuestionan las virtudes de las medidas sino la aplicación de las mismas. Es decir, atribuyen el fracaso a la mala aplicación de las políticas.

 

Cabe destacar que en la confección del Consenso de Washington no tuvieron una participación importante representantes de aquellos países en los que iban a ser aplicadas dichas medidas. Además, medidas como liberalización comercial absoluta son propuestas -sino exigidas- por quienes las aplican solo parcialmente

 

A la hora de buscar el camino para alcanzar el desarrollo el mismo debe ser entendido como individual, en el sentido de que cada país tiene características propias que deben ser tenidas en cuenta a la hora de confeccionar los programas de desarrollo a seguir.

 

En breves palabras, el desarrollo de un país es muy complejo. Seria ingenuo creer que la aplicación de esas políticas permitiría resolver el problema del subdesarrollo. Superar este flagelo lleva tiempo; y es necesario que cada país construya  y encuentre su propio camino.

 

Buenos Aires. 2003.

 

* Valeria Escliar es Licenciada en Economía. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad de Buenos Aires. Argentina.

 

** Paula Rodríguez es Licenciada en Economía. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad de Buenos Aires. Argentina.

 

Ariadna Tucma Revista Latinoamericana. Vol. 1 a 4. 2006-2009

 

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